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新时期农村社会管理创新思考
2014-05-14 09:40:25 作者:
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  摘 要:当前,我国农村经济取得了长足发展,但社会管理方面的问题也日益凸显,新时期创新我国农村社会管理,需要弄清两个前提:农民是农村社会管理的价值核心,动力机制多元化是农村社会管理的绩效保障。据此,创新我国农村社会管理的现实路径有:一是提升农民的主体地位;二是发挥政府的主导作用;三是完善农村的社会保障制度;四是培育农村的公民社会;五是加强农村的社区建设。

  关键词:新时期;农村;社会管理;创新

  改革开放三十年来,我国广大农村地区,经济社会发生了深刻巨变。城镇化和工业化加速发展,城乡统筹进程不断推进,城乡之间的利益格局不断调整,农村和农民的社会问题随之凸显。正如胡锦涛同志2011年2月19日在中央党校就“社会管理及其创新”专题所指出的:“当前我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,社会管理领域存在的问题还不少。”广大农村既是我国社会矛盾比较集中的地方,又是社会管理最薄弱、最基础的环节,新时期农村社会管理创新已成为摆在我们面前的一项紧迫的时代课题。

  一、农民是新时期农村社会管理的价值核心

  在所有的价值体系中,人是价值的起点。这是价值归宿的命题,其逻辑起点是马克思“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”[1]著名论断,所以社会发展的目标是人的全面发展,是人的自由人性的全面展开,其中“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”以此类推,农民自由而全面的发展就是农村社会管理的价值归宿,即农民是终极价值,应该以农民为社会管理的核心,坚持农民本位的价值取向。从我国农村发展的经验层面衡量,农民本位的价值取向也是一种道义回归。首先,农民所在的农村为城市发展提供了土地和人力资源的支撑,但却承担着不对称的义务,农村基础设施严重滞后,农村不能享有城市化的积极成果;农民赖以生存的农业为工业发展提供着政策规定的廉价原材料,却很少能够享受到工业商品的优惠,剪刀差的直接后果阻碍着农民生活质量的提高。其次,国家对于农民社会保障的财政支持远远落后于城市,这种长达60年的非国民待遇造成了不公平的后果,农民的全面发展停留在意识形态的宣传层面,难以落到实处。再次,近年来由于城市化的快速扩张,作为农民工主力军的青壮年农民云集城市,不但造成了农村人力资源的真空,而且也难以享受到体制内的社会福利与社会保障,并造成了代际的不公正。[1]他们的子女在城市的求学和教育也没有稳定的政策支持。最后,农村是城市商品的市场,很多产品所需要的原材料也大都来自农村,但很多农村地区却不得不承受工业污染的副产品,并没有得到合理补偿。所有这些区域与群体的非均等化现象,都需要社会管理加以弥补,从而实现相对的社会公正。总之,从历史经验看,农村发展的滞后源于社会管理的价值偏向。

  二、动力机制多元化是新时期农村社会管理的绩效保障

  确立了农民作为农村社会管理的价值核心,有助于不同动力机制的合力指向。从农村发展的机理看,社会管理的动力指向越明确,其绩效水平就越高。综合起来,农村社会管理的动力机制包括以下三个方面。

  第一,政府主导机制。比较地分析,政府在社会管理方面的作用,西方国家经历了少量参与、全面介入和收缩调整的嬗变。这一发展历程同西方国家政治、经济和意识形态的变迁息息相关,也是西方各国政府应对这一变迁所作的理性选择。[2]我国在朝社会主义市场经济体制转轨的过程中,结合我国国情,并吸收西方经验,逐步确立了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域的职能定位。但是,政府主导作为中国模式的特征,在农村社会管理领域的作用尚未得到全面体现。作为一种政治性机制,政府主导下的社会管理是一种高效、制度化与理性的治理模式:“高效”源于政府高度的资源动员能力,可以集中力量重点解决农村社会管理中的特定问题;“制度化”则源于政府的公共政策治理途径,在食品卫生医疗系统、公共安全系统、生态环境保护系统、人口管理系统、公共交通系统、文教文化系统等不同领域,做出权威性的规制(regulations),既保护人权和自由公正,又对权力边界做出规范;“理性”治理则源于政府公共行政的规划职能,如对农村社会管理的主体、客体、机制等做出预测,制订可供决策的方案,主动应对社会管理可能出现的问题等。

  一般认为,政府主导应以公平分配为原则导向,要建立相应的财政扶助的政策制度,尤其是要改善针对社会弱势群体的社会福利政策,通过实现公共服务的全社会共享,以彰显社会政治民主的价值。从政治发展的角度看,社会公平和社会正义是促进农村社会管理的价值基础,具有普适性的意义。这是因为,政府主导下的社会管理具有普惠性的特征,能够最大限度地保障公平与公正。比如,农村不同区域之间、不同群体之间、不同时间内的均衡发展,政府的权威作用有助于迅速而制度化地加以解决。

  第二,社会性的参与机制。社会性参与是分散化治理(distributed governance)的特征和机制。体现在社会管理领域,社会性参与就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移出政府,以达到提高行政效率,推动政府管理现代化的目的。[1]长期以来,僵化的政治思维和社会条件限制了农村社会参与的进程,这一状况在实行市场经济的转轨之后有所改善,农村的非政府组织开始发育并发挥作用,但距离满足农村社会管理的需要仍然有很长的路要走。韩国“新村运动”的社会参与经验很好地诠释了社会性机制在社会管理中的作用。韩国的经验是发育农村的非政府组织,让它们联系韩国的企业与农村,在有效安排农民转岗就业、提高农民福利水平的同时,还很好地为农民会员提供服务,如维护会员利益、向政府反映诉求、提供信息与咨询、培训人才等,[2]发达国家的社会管理经验更是进一步证明了社会性参与的必要性,非政府组织不但活跃了公民社会的机制,而且创造了大量的就业机会,,有效地提高了社会管理的绩效水平。“多元主义民主理论”的倡导者——罗伯特·达尔认为:“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主体制中是如此,其功能在于使政府的强制最小化,保障政治自由、改善人的生活。”对于我国农村的社会管理而言,引入社会性机制的目的就是要打破政府的一元垄断,倡导管理主体多元化,寻找有利于公共利益实现的治理模式。

  第三,社区发展机制。根据联合国1956年的定义,“社区发展是指依靠人们自身和政府当局的共同努力,改善社区的经济、社会和文化状况,使社区融入国家生活并对国家进步做出充分贡献的过程”[3]将社区发展机制应用于农村社会管理,其作用主要体现在三个方面。一是农村发展的动力主体是政府、社区居民及各类组织,它们之间相互补充;二是社区发展的目标是农村公共利益的实现,充分体现社区生活的公共性和社会性;三是社区发展的过程是合作的体现,以改变村民的观念和心理,培养村民的自治能力和合作精神,建立社区内部的良性互动,从而带动国家和社会的整体进步。

  在我国,探索农村社区的社会管理机制已经起步,有些甚至取得了初步成功。比如,自2006年开始实施的社区主导型扶贫试点项目,通过群众自己管理资金,自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督,提高自我组织、管理、发展和监督的能力,逐步形成长期可持续的自身发展能力,实现了贫困地区和贫困人口的科学发展。这个项目的积极意义在于,社区发展能够成为农村社会管理的动力机制。

  三、新时期农村社会管理创新的路径思考

  其一,提升农民的主体地位。以农民的全面而自由的发展,促进农村的全面发展。这同马克思主义确立的“一切人自由而全面的发展”命题是一致的,理应成为农村社会管理的价值旨归。但是,在我国既往的农村发展经验中,往往强调了“先农村、后农民”的思路,即试图从农村发展来促进农民发展。实践证明,这是一条低绩效的发展路径,因为它淡化了农民主体的价值本位。国内有学者从政治发展的角度研究,因此得出了同样的结论:“自由而全面发展依然是当今乃至未来中国农民问题的实质。”[1]选择农民全面而自由发展的路径,可以从农民的发展史中得到启示。建国后,“翻身得解放”的农民政治地位得以巨大提升,获得了同工人阶级并列为统治阶级的殊荣,与此同时的土地改革、合作社、供销社等社会管理举措也为广大农民提供了全面发展的机会和可能,极大地促进了生产力的发展,为中国共产党的执政赢得了合法性支持。但是,随之而来的工业化、阶级斗争和人民公社制度设计等,则远离了农民本位的价值取向,并大大地销蚀了这些来之不易的成就,造成农村与农民的发展随之陷入低谷。联产承包是农民本位价值的回归,因为这一改革提升了农民的经济地位和水平,但由于缺乏配套制度,随后的城市化等政策把这种经济成就压缩在更小的范围,农民的发展空间无法在这个狭小空间得到实现,因此引发了从“盲流”“民工”到“农民工”的长期人口大流动。必须注意的是,这种流动迄今尚无止息的迹象,也从一个侧面体现出农民需求更大层面的自由发展的冲动。因此,为了满足农民全面而自由发展的需要,农村社会管理必须解决农民的政治地位、权利与义务、社会保障与公共事务决策等众多领域的价值诉求,并通过农民主体地位的全面提升,来促进农村的全面发展。

  其二,发挥政府的主导作用。在政府主导作用的不同方式中,财政及其政策的支持作用,对于农村社会管理的影响最为明显而直接。财政具有法制性的特征,能够规范地对农村社会公共需要进行资源配置和收入分配,为农民提供公共物品和服务。在市场经济条件下,政府作为社会管理主体,财政行为的动机不是、也不应该是取得相应的报偿或盈利,而只能以追求公共利益为己任,将社会效益最大化。一般说来,农村社会管理中的政府主导作用领域主要有二:一是物质的硬件条件改善,其中以农村规划、基础设施建设、农业生产设施的供给任务最为繁重。农村经济条件改善后,农村规划愈加显示出重要性和迫切性,政府可以将政策性、强制性、宜居性的农村规划付诸实施,彻底改善农村面貌;政府还应该在基础设施建设,包括农民住房、道路桥梁、公共浴池、供水、供电通讯、公共服务设施等方面提供必要的财政支持。尤其是在提供洁净水源、“三通”和公共服务设施等方面,应该成为政府的一项责任加以落实,为农村享有社会发展成就奠定基础。二是文化的软件条件改善,其中以公共文化资源、乡村风俗、文化传承等方面的任务尤为迫切。

  其三,完善农村的社会保障制度。在我国农村,社会管理的紧迫任务是建立健全农村的社会保障制度。近年来,“新农合”和试点的“农村养老保障制度”为农村的社会保障打开了缺口。在当下条件下,应以此为突破口,继续深化改革:一是完善既有的普惠式特殊群体的福利制度,努力提高农民的福利水平,如农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民救助等社会救助体系;二是以既有的新型农村合作医疗制度为突破口,一方面深化改革的力度,另一方面扩大农民的受惠范围,提高农民群体的整体健康水平,改进医疗保健服务模式,尽可能地把地方病、传染病防治纳入公共医疗卫生福利的范围,让农民享受基本的医疗服务;三是逐步扩大农民享有社会保障的内容,建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的社会养老保险制度和最低生活保障制度;四是拓展公共服务的覆盖面,在农村居住环境、洁净水、污水与垃圾处理、公共安全等领域,提供更高水平的服务,帮助农民形成健康文明的生活习惯;五是完善针对农村弱势群体的就业与劳动保障制度,突出的如各种丧失劳动能力的农民、失地农民、因职业病回乡的农民工、返贫农民等,在政策上完善这些弱势群体的保障体系,通过职业救济、劳动保护等手段,让他们享有同等的国民待遇;[1]六是产业风险管理服务,在生产技术指导、信息供给、资源保障等不同领域,减少农民因天灾人祸带来的生产损失。

  其四,培育农村的公民社会。我国农村的公民社会机制并不理想。在农村,除了行业协会性质的市场中介组织之外,社会性组织的成分很小,同时存在着权能限制、经费有限、自律不严和监管不力等诸多问题,公共领域的职能难以得到体现。[1]从农村社会管理的角度看,培育农村的公民社会机制的现实路径主要有四个方面:一是充分利用村民自治的民主机制,政府适当退出自治民主的领域,充分保障非政府组织在农村公共事务管理中的自治权,增强其独立性、自治性和社会公益性的特征,使之成为独立的社会管理主体。二是发挥政府的制度供给功能,“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[2]即政府的作用要从立法、政策和资金等方面,积极支持农村公民社会的发育,增强各类社会组织参与社会管理的能力,以承接政府转移的部分社会管理职能。三是为农村公民社会的发育提供资源保证。从目前情况看,农村公民社会所需要的资源包括物质资源,特别是制度化的财政支持、网络化的组织资源、智能化的人力资源与技术化的信息资源等。四是完善多元化的公民社会监督机制,加强对农村社会组织的管理和监督,强化组织自律,杜绝寻租现象的发生。

  最后,加强农村的社区建设。客观地说,当前的农村社区应该被称为村落,并非是社会管理范畴下的“共同体”概念,因此社区建设的重点是建设现代社区。一方面,要创建为农村社区服务的公共组织。除了社区党组织、居委会、工会、共青团、妇联等组织之外,还应该有事关农村社区公共事务管理的组织,如民事纠纷调解、协商议事、计划生育、老年、法律服务、就业与社会保障服务、卫生服务、社区公共安全的组织,以及体现社区民主的居务公开监督小组、民主理财小组等机构。另一方面,还要建立健全农村社区建设的相关制度,使社区层面的社会管理走上制度化的轨道,如社区居民代表会议制度、公共事务公开制度、财务管理制度等。再一方面,把社区打造为农民心理归属的港湾,营造和谐的社区氛围,增强农民对社区的情感。

  Pondering Rural Social Management

  Innovation In The New Period

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